“1+2+N”的乡村治理模式——兼论制度领导力

2018年11月2日 11:07 来源:中国领导科学 字号:

■唐拥军

[摘 要]乡村治理不仅仅需要法律法规和村规民约,更有赖于基层党委政府的制度领导力。北京市昌平区十三陵镇推行“1+2+N”乡村治理模式,提高制度领导力,构建了和谐的干部群众关系,提升了基层党组织的公信力,为乡村治理提供了一种新的领导力范式。

[关键词]乡村治理;制度领导;以人为本

[中图分类号] D267.2 [文献标识码] A [文章编号] 2095―7270(2018)05―0088―04

[作者简介] 唐拥军,中共北京市昌平区十三陵镇党委书记。

近年来,随着京郊农村经济社会的不断发展,基层所处的环境、担负的任务以及自身状况都发生了深刻的变化。传统的村民自治模式难以满足实施乡村振兴战略的现实需要。从十三陵镇实际来看,乡村治理明显存在短板。部分村干部学习意识不强,治村理念老旧,缺乏法治思维,决策轻率、管理随意,民主程序履行不规范。集体资产流失、违规违纪违法等问题时有发生。此外,由于村民参与村务管理的渠道不通畅,自治愿望得不到满足,干群之间相互猜忌,矛盾不断激化。为了走出这一困境,十三陵镇2017年以来在部分村推行“1+2+N”法治乡村建设试点,力图通过完善制度体系来领导基层治理。我们坚持以党的领导为核心,借助专业法律服务团队,引导村民广泛参与共同修订《村民自治章程》,细化完善实施细则,通过制度实现村民自我管理,健全完善了自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。实践工作使我们体会到:健全乡村治理体系需要提升干部个人的领导力,也需要强化制度领导力。

一、乡村治理中制度领导力的体现

村规民约作为基层治理的重要制度化形式,很大程度上是独立于“法律之外”的一种社会治理形式。将现存有效的村规民约上升到软法的层次,促进向法治化的转换与发展,是创新社会治理、提升软法治理能力的重要路径。

(一)坚持以人为本,引导干部群众参与村务管理

制度领导力的理念基础在于以人为本,即在规范村规民约过程中,始终以调动基层干部的积极性和基层群众的参与性为出发点来进行制度设计。一是提升村干部法治意识,通过集中法治培训、案例分析教学、问责警示教育、举行“村长”论坛等方式不间断培养村干部的规矩意识和法治意识,提高村干部运用法治思维和法治方式治理基层事务的能力和水平,做到依法立约、主动履约、按约办事。二是发挥村民主体作用。在制定的过程中,乡镇包片工作组深入基层,开展法律知识宣讲,鼓励村民履行自治权利,参与到村规民约的制定实施中来,将关注度最高、反映最集中的事项整合为共性化的制度条款,经村民代表大会讨论通过后实施。

(二)坚持依法依规,制定完善《村民自治章程》

制度领导力的关键在于设计一套符合基层实际情况,有效管用的制度规范。由于部分村民对传统习俗甚至对陋习的坚持,加上对法治的淡漠,少数村规民约留有封建残余,甚至违背国家法律法规,出现明显的不合理的情况。在推进法治乡村建设的过程中,我们聘请专业律师团队全程参与,认真梳理国家相关法律法规和市区两级的规范性文件,制定了符合十三陵镇实际的《村民自治章程》。章程的各条款均要求有相应法规作支撑,做到条块清晰,结构严谨,功能齐全。经过党员大会和村民大会充分讨论并公示后,以户代表表决的形式通过。通过后的章程作为村民自治的“草根宪法”,授权村民代表会议制定配套实施细则。此外,在指导制定章程时,将基层政府施政理念和中心工作“渗透”其中,实现基层行政与村民自治的有效衔接。

(三)坚持务实管用,研究制定个性化配套细则

乡村治理中的制度领导力必须根据情境的变化而调整。针对村民普遍文化素质不高、对制度理解不透的特点,镇党委组织由律师团队参加的工作小组,深入各村帮助制定各项具体实施细则,使细则合法合规、简洁好用。工作小组进村入户,与村“两委”成员、党员、村民代表等面对面沟通,了解各村存在的难点问题和亟需规范管理的事项,根据各村实际制定符合实际、行之有效的配套管理制度。比如,在小宫门村制定《星级家庭及个人评选办法》,帮助村民提高个人道德素养;针对石牌坊村流动人口多的实际情况,制定《房屋出租及外来人口管理办法》,规范房屋租赁行为,解决村庄环境差、治安和消防隐患突出的问题;在康陵村制定《文化品牌经营管理办法》,引导民俗户规范经营,不断做大做强“正德春饼宴”民俗旅游品牌。

(四)坚持常抓不懈,充分发挥村规民约作用

制度的生命力在于执行。镇党委采取四项举措,推动村规民约有效实施。一是举办启用仪式。村“两委”干部面对全体村民进行庄严承诺,坚定地做村规民约的践行者、守护者。让村民和村干部切身体会到作为村规民约制定和实施主体的存在感和荣誉感,营造村规民约规范化的良好氛围。二是扩大参与范围。以户为单位发放规范管理手册。鼓励村民多看多琢磨,闲暇时翻一翻,知道村务管什么、村官做什么、村财怎么理。三是完善保障措施。从镇级层面,发挥好基层政府对村民自治的指导监督帮助职能,加大对农村“三务”公开、集体民主决策、“三资”管理的监督检查,保障村民参与村内事务的权利。四是做好正面引导。经常性就村规民约实施情况进行调研,对于脱离实际、群众不满意的制度,及时建议废止;对于有实际需要,但效果不好的制度,及时建议完善。在全镇范围内,发掘好的经验和先进做法,进行宣传推广,形成示范带动效应。

二、制度领导力在乡村治理实践中的成效

通过提升制度领导力,促进了党的领导职能的回归,促进了党领导依法治国方略的实施,促进了党的非权力影响力提高。

(一)“规”出村民自治新模式

党在基层的领导实践中最忌事无巨细,亲力亲为。党的领导职能需要回归到谋划全局、领航定向的角色中来。我们通过“1+2+N”模式,构建了可操作、易执行、能复制的村规民约体系。

“1”即党组织的领导,牵头负责、统筹推进村规民约制度建设,发挥基层党组织“一线指挥部”作用。“2”即村民自治章程制度体系和专业律师团队辅助体系。村民自治章程是发挥村民自治、推进基层治理法治化的基础性、指导性文件。专业律师团队对项目全程把关,确保制定过程符合法定程序、条文内容符合法律规范、公布实施符合法律精神、宣传推广符合村情民意。“N”即配套的实施细则。在村民自治章程的基础上,根据实际情况和发展需要,通过法定程序制定村庄外来人口服务管理办法、福利制度管理办法、文化品牌经营管理办法、消防安全管理制度等系列配套实施细则,确保村规民约落实落地。通过这种“软中带硬”的村民自治模式,让党的领导职能回归到了管方向、管大局、管制度的层面来,既强化了党的领导权威,又达到了事半功倍的治理效果。

(二)“约”出村庄法治新格局

村规民约法治化,就是将原有的村规民约加上一套固定的程式,逐步使其走上正规化、合法化的轨道,保障其在国家法律规定和允许的框架范围运行。这是党领导下基层依法治国的生动实践,也是被实践证明的有效措施。一是完善了村规民约体系。如将宅基地翻建、房屋出租、劳务用工、纠纷调解、村容村貌治理、车辆停放管理等涉及村民切身利益的村务都纳入到村规民约体系中,确保民主管理有制度、村民自治有抓手。二是发挥了村民主体作用。村规民约在制定的过程中,广泛收集全体村民合理诉求,将关注度最高、反映最集中的事项提炼整合为共性化的制度条款,经村民代表大会讨论通过后正式实施。三是建立了全民遵守机制。围绕民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四大模块,发动全体村民积极参与村规民约的执行,做到村情民知、村事民决、村务民督、村规民守、村绩民评,确保村规民约真正落实到位。

(三)“谱”出乡村德治新篇章

非权力影响力是以领导者的品格、知识、能力和感情为基础,以综合领导素质和人格力量吸引人、感召人的影响力。对于基层组织来说,其非权力影响主要是通过发挥道德教化的作用,引导村民尊老爱幼、重义守信、勤俭持家。如组建文艺宣传队,用群众喜闻乐见的方式,弘扬优秀传统文化中的人文精神、道德规范,让文明风尚深入人心;定期组织开展慰问老人、修缮公共设施、排查安全隐患等活动,鼓励村民以亲身行动践行淳朴村风;制定道德模范表彰办法,评选村内敬老孝亲模范,推选“乡村贤士”“崇德标兵”,让口碑好、受人尊敬的先进典型脱颖而出,鼓励村民对标学习,形成全村向善向上、见贤思齐的浓厚氛围。

三、制度领导力对乡村治理的实践意义

通过近年来的乡村治理实践,我们对党的制度领导力有了更深刻的体会。通过法规和乡约,基层党组织拥有更明确、更客观的判断标准,从而可以更加规范的管理基层事务;通过全面的制度建设,原本分散的群众不再是一盘散沙,而是成为一个统一、高效的组织。所以,毫无疑问,一个良好的制度是提升基层党组织领导力的有力武器。

(一)构建和谐积极的基层干群关系

“1+2+N”模式初步解决了长期以来村民自治中存在的操作性不强、透明度不够、参与度不高等问题,打通了当前社会治理、党群干群关系出现的一些“淤积点”。对群众来说,畅通了参与村务管理的渠道,自治的权力得到了行使,自身的利益得到了保障。群众普遍反映“现在村里的事情越来越明了,得到的实惠也越来越多”。对基层干部来说,通过法定程序将治村理事的思路固化为村规民约,避免了决策不透明、村民不信服、政策不好落地的问题,一些好的想法得到了落实,一些不切实际的观点也得到了纠正,村务管理更加规范,村内氛围更加和谐。

(二)提升党组织和村干部的公信力

制度的生命在于权威性和公信力。“1+2+N”模式保障了党员群众的知情权、参与权和监督权,明晰了村级权力边界、行权规则、施政监督、违规问责等问题,村级事务决策、实施和监督全程纳入法治化、制度化管理轨道。村干部哪些该做,哪些不该做,该怎么做,细则中都做了明确规定。通过制度约束和群众参与,倒逼基层干部强化法治思维,提升法治能力,摒弃传统的行政干预、随意决策的治村方式。村干部权力责任更加公开透明,为民服务更加公平公正,基层组织的凝聚力和村干部的威信不断提升。

(三)实现从“替民作主”到“由民作主”的有效转变

从地区实践来看,以往的村民自治效果不好,关键在于缺少村民参与,没有真正做到“由民作主”。村规民约内容空泛,实施起来没有抓手,制度的引领和约束作用发挥不出来。“1+2+N”模式强调村民参与村庄事务管理决策的主体地位,拓宽村民参与村内事务的途径,满足村民参与村庄治理的意愿,激发了村民为村庄建设出谋划策的热情。在十三陵镇,村庄治理不再只是村干部的事,也不再是“你干事我挑理”的对立方式,关心和主动参与村务管理的村民越来越多,共谋乡村发展的良好氛围正在逐步形成。

(责任编辑:江文)

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